Sistema competencial en España: la “triple lista”

El Tribunal Constitucional ha anulado este jueves el art. 1 de la Ley Catalana que prohibía las corridas de toros al considerar que la norma invadía la competencia del Estado en materia de Cultura. “Las corridas de toros y los espectáculos con toros que incluyan la muerte del animal y la aplicación de las suertes de la pica, las banderillas y el estoque, así como los espectáculos taurinos de cualquier modalidad que tengan lugar dentro o fuera de las plazas de toros […]»

Imagen extraida de europapress

El razonamiento seguido por la mayoría de los magistrados es que Cataluña tiene competencia para regular los espectáculos públicos y para proteger a los animales, y que dentro de esas competencias podría incluir, en principio, la prohibición de las corridas con el fin de proteger a los animales. Sin embargo, en este caso hay que tener en cuenta que, por ley, la tauromaquia ha sido declarada por el Estado patrimonio cultural. Por este motivo la prohibición quedaba fuera de las competencias de la Generalitat.

Art. 148, 28º CE, Competencias del Estado: “Defensa del patrimonio cultural, artístico y monumental español contra la exportación y la expoliación; museos, bibliotecas y archivos de titularidad estatal, sin perjuicio de su gestión por parte de las Comunidades Autónomas”.

Pero según los magistrados, la norma recurrida, al incluir la prohibición de las corridas de toros en el ejercicio de la competencia autonómica sobre espectáculos públicos, “menoscaba las competencias estatales en materia de cultura, en cuanto que afecta a una manifestación común e impide en Cataluña el ejercicio de la competencia estatal dirigida a conservar esa tradición cultural (…)”.

Art. 46 CE: Nada impide que la Comunidad Autónoma, en el ejercicio de su competencia sobre ordenación de espectáculos públicos, pueda “regular el desarrollo de las representaciones taurinas”; o pueda, en materia de protección de los animales, “establecer requisitos para el especial cuidado y atención del toro bravo”. Y tampoco tiene la obligación de “adoptar medidas concretas de fomento en relación a las corridas de toros”. Pero la prohibición recurrida “menoscaba por su propia naturaleza el ejercicio de una competencia concurrente del Estado (art. 149.2 CE), que responde también al mandato constitucional del art. 46 CE”. “El respeto y la protección de la diversidad cultural ‘de los pueblos de España’ que deriva del citado art. 46 CE, y que no es sino manifestación de la diversidad propia de nuestro Estado autonómico, parte precisamente de la imposibilidad de prohibir, en una parte del territorio español, una celebración, festejo, o en general, una manifestación de una arraigada tradición cultural -si su contenido no es ilícito o no atenta contra otros derechos fundamentales-“. Se trata, por el contrario, afirma la sentencia, “de garantizar que aquellas tradiciones implantadas a nivel nacionalse vean complementadas y enriquecidas con las tradiciones y culturas propias de las Comunidades Autónomas”.

Una vez expuesto el caso práctico que tanto va a dar para hablar estos días a los medios de comunicación, vamos a dirigirnos a los práctico, a lo que pone en el papel, a lo que nosotros nos interesa, independientemente de las opiniones subjetivas de unos y otros.

Empecemos conociendo el sistema competencial que existe en España: la “triple lista”

El artículo 149 de la Constitución es, junto a los artículos 148 y 150, uno de los preceptos que delimita el reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, integrándose en el bloque normativo que permite determinar el grado de descentralización política o quantum de poder reconocido a ambos entes. Ahora bien, debee modo exclusivo, al Estado y que, en principio, no podrán pertenecer a las Comunidades Autónomas, a menos que se utilice la técnica de las Leyes Orgánicas de transferencia y delegación previstas en el art. 150.2 CE.

El sistema competencial articulado por la Constitución de 1978 se encuadra, a simple vista, dentro del llamado sistema de “doble lista” o sistema germánico, en el que la norma constitucional detalla en dos listas, por un lado, las competencias exclusivas del Estado, y por otro, aquéllas que podrán corresponder a los entes descentralizados.

El sistema español opta a simple vista por la solución germánica (doble lista), tal y como parece deducirse de los artículos 148 y 149. Ahora bien, una lectura atenta de los preceptos, en combinación con otros artículos como el 150 CE, nos permiten observar, en realidad, un sistema de triple lista con rasgos peculiares. Así, encontraríamos:

  1. Las competencias exclusivas del Estado, según el art. 149 de la Constitución.

  2. Las competencias que pueden ser asumidas por las Comunidades Autónomas, según el art. 148 de la Constitución.

  3. Las demás competencias, en cuanto la “facultad” o la “materia” no mencionada expresamente como exclusiva del Estado, podrán ser asumidas por las Comunidades Autónomas, en virtud de la cláusula residual del art 149.3 CE, al disponer que las materias no atribuidas expresamente al Estado por la Constitución Española podrán corresponder a las Comunidades Autónomas, si así lo establecen sus propios Estatutos.

Desde esta perspectiva, la exclusividad que se mantiene en el art. 149.1 CE sobre las competencias que corresponden al Estado pierde cierto sentido, pues en realidad la materia no es exclusiva de aquel, ente sino sólo las facultades que sobre ellas determina el precepto (legislación básica, legislación, o todas las facultades si el precepto no distingue). El Tribunal Constitucional ha aclarado, que “son los Estatutos las normas llamadas a fijar las competencias” (Sentencia 76/1983), por lo que si no existe una asunción expresa de competencias por parte de una Comunidad, no podrá decirse que la competencia le corresponde, a no ser que le haya sido transferida o delegada por el Estado. El sistema se sostiene, pues, en el “principio de disponibilidad”, por el cual son las Comunidades Autónomas las llamadas a manifestar su voluntad de aumentar las cotas de poder a través de la asunción de competencias, ya sea a través de la reforma de su Estatuto vía Ley Orgánica, pero también a través de una Ley Orgánica del Estado de trasferencia o delegación del art. 150.2 de la Constitución.

Ha de hacerse notar, que el constituyente no usa de una forma nítida y clara la terminología, pues unas veces alude a materias (caso del art. 149 CE, aunque en este precepto hay tanto un reparto de materias como de competencias); otras, a competencias (art. 148 CE, que en realidad contiene una lista de materias); y otras, a facultades (art. 150 1 y 2 CE). De cualquier modo, a pesar de la ambigua terminología constitucional, se pueden sentar unas conclusiones provenientes de la interpretación de dichos conceptos realizada por el Tribunal Constitucional:

Tipos de competencias:

De acuerdo con el reparto de poder que corresponde a las Comunidades autónomas y al Estado, suele distinguirse y se observa en el propio art. 149 CE, la existencia de competencias exclusivas, compartidas o concurrentes, teniendo en cuenta que a esta clasificación se trasladan también las confusiones existentes entre los diversos términos -competencia, facultad, materia- que se manejan al tratar el sistema competencial.

a) Competencias exclusivas: son aquéllas en las que un ente aglutina todas las facultades posibles sobre una misma materia, como ocurre en el art. 149.1 CE con las materias de relaciones internacionales, justicia, nacionalidad,… No obstante, hay quienes autores entienden que la exclusividad se predica de la existencia de dos criterios: tanto cuando un ente aglutina la totalidad de facultades sobre la materia, como cuando conserva todas las facultades de la misma calidad sobre aquélla, como puede ser la legislación, o la ejecución. E incluso se sostiene que existe competencia exclusiva cuando se ostenta con exclusividad una facultad sobre una materia (competencia exclusiva sobre la normativa básica, sobre la legislación de desarrollo,…).

b) Competencias compartidas: cuando determinadas facultades corresponden a un ente y las restantes a otro. Aunque en estos casos podría también señalarse que lo compartido es la materia. El art. 149 CE recoge, en tal sentido, tanto la atribución de la legislación básica al Estado, correspondiendo el desarrollo normativo y la ejecución a las Comunidades Autónomas; como la atribución de la legislación al Estado, dejando exclusivamente en manos de las Comunidades autónomas la ejecución. A modo de ejemplo, según se dispone en el art. 149.1 CE: legislación sobre pesas y medidas, las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, la legislación civil,…. que corresponden al Estado, entendiéndose, pues, que las restantes facultades pueden ser asumidas por las Comunidades Autónomas.

c) Competencias concurrentes: cuando los dos entes tienen la posibilidad de concurrir con idénticas facultades a la regulación de una materia. Sería un supuesto aplicable a la cultura (art. 149.2 CE), donde existe una concurrencia de objetivos “ordenada a la preservación y estímulo de los valores culturales propios del cuerpo social desde la instancia pública correspondiente” (Sentencia 49/1984), y en la que las competencias atribuibles a las Comunidades Autónomas no resultan incompatibles con la misión del Estado de facilitar la comunicación entre ellas, ni con la consideración de la labor cultural como un deber y atribución esencial.

La complejidad del sistema competencial español junto a la enorme posibilidad descentralizadora que ofrece el texto constitucional permite observar cómo la inmensa mayoría de las competencias se encuentran compartidas entre el Estado y las Comunidades Autónomas. No obstante, resulta preferible no depender en exceso de la terminología y atender a un criterio casuístico para delimitar el sistema de competencias de acuerdo con las necesidades y evolución del Estado Autonómico.

Analizado el texto legislativo, podemos entender porque actualmente existen tantos problemas entre comunidades autónomas y Estado. La legislación no es clara y España necesita que este sistema deba ser regulado de manera que quede claro y conciso, así pues no de lugar a ninguna duda.

Fuente: Congreso.es

Oscar J. Labella

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