LA CRUZ DEL CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO. LA EJECUCIÓN DE SENTENCIAS

Podríamos decir que a día de hoy el procedimiento contencioso-administrativo sigue siendo el Fuero Privilegiado de la Administración. Desde 1951 ha venido sufriendo una evolución constante, en sus primeros pasos se podría comparar con unos dibujos animados y, actualmente, con una película para adultos.

Imagen extraida de obaabogados.com

No hace falta decir que el punto de partida es el siguiente: el cliente nos visita tras recibir una Acto Administrativo (silencio o expreso) que pretende atacar. El Procedimiento Administrativo se puede catalogar como impugnatorio, ya que se trata de obtener una sentencia que le dé la vuelta a la tortilla y pase a declarar que la situación jurídica es la contraria. Si dicha sentencia es desfavorable puedo dejar de escribir. Por tanto, lo que nos interesa es lo contrario, la sentencia favorable.

Pongamos un ejemplo: Acto de Gravamen.

Sanción de tráfico, con multa y pérdida de puntos, que conlleva la suspensión del permiso de conducir. Imaginemos que se ha pagado y que además se ha estado sin poder conducir durante ese tiempo, con la consecuencia de haber tenido que incurrir en gastos de transporte.

¿Qué efectos tiene la sentencia ganada?

    • Devolución de dinero/intereses ¿Con qué tipo? ¿Quién lo determina?

    • Cancelación de la inscripción en el Registro de Conductores.

    • Daños y perjuicios.

Otro ejemplo: Acto favorable para su titular (licencia de obras) pero que a mi como colindante me perjudica. Edificio construido. Sentencia estimatoria. ¿Cómo ejecutar? ¿Cabe siempre la demolición? ¿Quién la acuerda? ¿Cómo se pide?

Se trata de una ejecución extraordinariamente problemática en términos prácticos.

Como ya sabemos, deberá respetarse el Principio de Congruencia: (en tres fases):

    • Demanda

    • Sentencia

    • Ejecución

En el caso de la sentencia y la ejecución al ley de jurisdicción contencioso-administrativo indica que no se puede dar más, ni distinto de lo pedido en la demanda, de ahí la importancia del ‘petitum‘ o ‘suplico’ de la demanda. Las llamadas pretensiones. (Prefiero llamarlo petitum, con el término de suplico parece que nos arrodillamos sumisamente ante el juez).

Por contra, la Ley de Enjuiciamiento Civil es más abierta, concretamente en su artículo 399.1, dice que; “El juicio principiará por demanda, en la que, consignados de conformidad con lo que se establece en el artículo 155 los datos y circunstancias de identificación del actor y del demandado y el domicilio o residencia en que pueden ser emplazados, se expondrán numerados y separados los hechos y los fundamentos de derecho y se fijará con claridad y precisión lo que se pida.”

LO QUE SE PIDA. Podemos extraer de dicho artículo que se deja plena libertad para pedir lo que quieras.

La doctrina procesalista ha elaborado la famosa clasificación de sentencias:

    • Declarativas: (Derecho del arrendador a cobrar). Aquí el derecho ya lo tienes.

    • Constitutivas: (Divorcio). Rompe o constituye una situación nueva.

    • Además, de Condena a Transformación física de la realidad: Dar (cantidad líquida) /Hacer / No hacer. Esto es la ejecución.

Como ya he mencionado, en Ley de Jurisdicción Contenciosa-Administrativa, es todo lo contrario, si tasa las pretensiones y precisamente con ánimo limitativo. Pero de manera imprecisa e incoherente. Podríamos decir que se trata de una vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva consagrado en el artículo 24 de nuestra constitución española. Este carácter tasativo convierte al juez de lo contencioso en un juez de 2ª División.

Artículo 31 LJPA: 1ª FASE:

1. El demandante podrá pretender la declaración de no ser conformes a Derecho y, en su caso, la anulación de los actos y disposiciones susceptibles de impugnación según el capítulo precedente.

2. También podrá pretender el reconocimiento de una situación jurídica individualizada y la adopción de las medidas adecuadas para el pleno restablecimiento de la misma, entre ellas la indemnización de los daños y perjuicios, cuando proceda.

    • Declaración y anulación (constitutiva)

    • Reconocimiento de situación jurídica (es decir, Derecho Subjetivo o Interés Legítimo. No entendemos porque el legislador inventa nuevos términos).

    • Adopción de medidas para restablecer, incluyendo daños y perjuicios (de Condena, aunque no se dice, el legislador sigue dando rodeos. En sentencia no hay condena pero, como veremos más adelante, en ejecución sí).

Este artículo sobra, está redactado en judicialés, con la mera intención de generar dudas interpretativas. Los tres guiones anteriores vienen a decir; anulación, reconocimiento y restablecimiento.

Artículo 71.1 LJPA: 2ª FASE (Sentencia estimatoria):

1.- Cuando la sentencia estimase el recurso contencioso-administrativo:

  • a) Declarará no ser conforme a Derecho y, en su caso, anulará total o parcialmente la disposición o acto recurrido o dispondrá que cese o se modifique la actuación impugnada.

  • b) Si se hubiese pretendido el reconocimiento y restablecimiento de una situación jurídica individualizada, reconocerá dicha situación jurídica y adoptará cuantas medidas sean necesarias para el pleno restablecimiento de la misma.

  • c) Si la medida consistiera en la emisión de un acto o en la práctica de una actuación jurídicamente obligatoria, la sentencia podrá establecer plazo para que se cumpla el fallo.

  • d) Si fuera estimada una pretensión de resarcir daños y perjuicios, se declarará en todo caso el derecho a la reparación, señalando asimismo quién viene obligado a indemnizar. La sentencia fijará también la cuantía de la indemnización cuando lo pida expresamente el demandante y consten probados en autos elementos suficientes para ello. En otro caso, se establecerán las bases para la determinación de la cuantía, cuya definitiva concreción quedará diferida al período de ejecución de sentencia.

2.- Los órganos jurisdiccionales no podrán determinar la forma en que han de quedar redactados los preceptos de una disposición general en sustitución de los que anularen ni podrán determinar el contenido discrecional de los actos anulados.

Podríamos decir que se trata de otro artículo impreciso e incoherente al igual que el artículo 31 LJPA.

Artículo 103 y ss LJPA: 3ª FASE: Ejecución.

Aquí ya el legislador se gusta, estaba estreñido durante los artículos anteriores y por fin se queda agusto; (perdonen la expresión pero así seguro que cogéis pronto la idea). Volvemos a la normalidad, a la interpretación amplia y abierta. La modificación del 1956 fue novedosa y considero que se otorgo al por entonces, dibujo animado, un carácter más maduro, accediendo al mundo de las películas de adultos.

No va a ser premiado con el Oscar a la mejor película. Aunque se tuvo buenas intenciones con este artículo, seguiría siendo muy problemático, por los privilegios que siguen aguardando a la Administración. (en teoría, sigue siendo la encargada, bien que siguiendo las indicaciones del juez) y por el tiempo transcurrido desde el acto inicial, con posibilidad de haberse creado situaciones difícilmente reversibles y situaciones favorables para terceros. (la edificación, por ejemplo).

Por tanto, ¿qué puede ocurrir?:

    • Inejecución por imposibilidad legal/material: Artículo 105 LJPA. Para este artículo se necesita echarle una noche entera para entenderlo. Se supone que lo legal es aquello que dice el juez. Hay imposibilidad. Entonces diríamos que existe doble legalidad, la del acto administrativo y la sentencia que dicte el juez. Parece un truco que favorece a la Administración claramente.

    • Inejecución ‘de hecho’ o incluso contravención: Artículo 103.4 LJPA. (Ejecución fraudulenta) Particular referencia a los planes de urbanismo. El caso del POGU de Madrid de 1997, resuelto sólo (y en parte) en septiembre de 2016. Este artículo viene en colación con el art. 105, el cual dice que; No podrá suspenderse el cumplimiento ni declararse la inejecución total o parcial del fallo”. En este sentido se entiende que en caso de inejecución se deberá ponderar los costes, y si fuese necesario considerar una forma sustitutiva.. €€€€

    • Registros: Artículo 107 LJPA:

      1. Si la sentencia firme anulase total o parcialmente el acto impugnado, el Secretario judicial dispondrá, a instancia de parte, la inscripción del fallo en los registros públicos a que hubiere tenido acceso el acto anulado, así como su publicación en los periódicos oficiales o privados, si concurriere causa bastante para ello, a costa de la parte ejecutada. Cuando la publicación sea en periódicos privados, se deberá acreditar ante el órgano jurisdiccional un interés público que lo justifique.

      2. Si la sentencia anulara total o parcialmente una disposición general o un acto administrativo que afecte a una pluralidad indeterminada de personas, el Secretario del órgano judicial ordenará su publicación en diario oficial en el plazo de diez días a contar desde la firmeza de la sentencia.

    • LA CONDENA. Artículo 106 LJPA: Aunque se hace mención a la condena de la Administración, al fin. Existe problemas jurídicos/fácticos con las obligaciones naturales, es decir, aquellas normas sin sanción (Normas imperfectas).

    • De hacer: artículo 108 LJPA. Lo peor de todo.

1. Si la sentencia condenare a la Administración a realizar una determinada actividad o a dictar un acto, el Juez o Tribunal podrá, en caso de incumplimiento:

  • a) Ejecutar la sentencia a través de sus propios medios o requiriendo la colaboración de las autoridades y agentes de la Administración condenada o, en su defecto, de otras Administraciones públicas, con observancia de los procedimientos establecidos al efecto.

  • b) Adoptar las medidas necesarias para que el fallo adquiera la eficacia que, en su caso, sería inherente al acto omitido, entre las que se incluye la ejecución subsidiaria con cargo a la Administración condenada.

2. Si la Administración realizare alguna actividad que contraviniera los pronunciamientos del fallo, el Juez o Tribunal, a instancia de los interesados, procederá a reponer la situación al estado exigido por el fallo y determinará los daños y perjuicios que ocasionare el incumplimiento.

3. El Juez o Tribunal, en los casos en que, además de declarar contraria a la normativa la construcción de un inmueble, ordene motivadamente la demolición del mismo y la reposición a su estado originario de la realidad física alterada, exigirá, como condición previa a la demolición, y salvo que una situación de peligro inminente lo impidiera, la prestación de garantías suficientes para responder del pago de las indemnizaciones debidas a terceros de buena fe.

    • Iniciativa del interesado: Artículo 109 LJPA.

1. La Administración pública, las demás partes procesales y las personas afectadas por el fallo, mientras no conste en autos la total ejecución de la sentencia, podrán promover incidente para decidir, sin contrariar el contenido del fallo, cuantas cuestiones se planteen en la ejecución y especialmente las siguientes:

  • a) Órgano administrativo que ha de responsabilizarse de realizar las actuaciones.

  • b) Plazo máximo para su cumplimiento, en atención a las circunstancias que concurran.

  • c) Medios con que ha de llevarse a efecto y procedimiento a seguir.

2. Del escrito planteando la cuestión incidental el Secretario judicial dará traslado a las partes para que, en plazo común que no excederá de veinte días, aleguen lo que estimen procedente.

    • Tutela penal como última instancia: Delitos de Desobediencia: se encuentra regulado por el artículo 556 del Código Penal bajo el Capítulo II “De los atentados contra la autoridad, sus agentes y los funcionarios públicos, y de la resistencia y desobediencia”, del Título XXII “Delitos contra el orden público”:

1. Serán castigados con la pena de prisión de tres meses a un año o multa de seis a dieciocho meses, los que, sin estar comprendidos en el artículo 550, resistieren o desobedecieren gravemente a la autoridad o sus agentes en el ejercicio de sus funciones, o al personal de seguridad privada, debidamente identificado, que desarrolle actividades de seguridad privada en cooperación y bajo el mando de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.

2. Los que faltaren al respeto y consideración debida a la autoridad, en el ejercicio de sus funciones, serán castigados con la pena de multa de uno a tres meses.

Ahora bien, esta concepción del delito de desobediencia a la autoridad en el Código Penal precisa de algunas breves aclaraciones para su total comprensión.

En primer lugar, ¿quienes son los que no están comprendidos en el artículo 550 al que hace referencia el apartado primero del artículo 556? En líneas generales, todas aquellas personas  que no hayan cometido delito de atentado contra la autoridad, es decir, los que no “agredieren o, con intimidación grave o violencia, opusieren resistencia grave a la autoridad, a sus agentes o funcionarios públicos, o los acometieren, cuando se hallen en el ejercicio de las funciones de sus cargos o con ocasión de ellas”.

En segundo lugar, ¿quienes están considerados como autoridad? Los miembros y fuerzas de seguridad en el ejercicio de sus funciones, los funcionarios docentes o sanitarios que se hallen en el ejercicio de las funciones propias de su cargo, o con ocasión de ellas, cualquier “miembro del Gobierno, de los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas, del Congreso de los Diputados, del Senado o de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas, de las Corporaciones locales, del Consejo General del Poder Judicial, Magistrado del Tribunal Constitucional, juez, magistrado o miembro del Ministerio Fiscal”.

Y en tercer lugar, ¿en qué consiste el concepto de desobediencia? Según el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, desobedecer consiste en “no hacer lo que ordenan las leyes o quienes tienen autoridad”, es decir, incumplir el mandato o la orden, negarse al cumplimiento de lo ordenado por cualquiera de los antes mencionados considerados como autoridad.

Para acabar, os dejo un par de consejos del profesor Jiménez-Blanco: Hacer bien la demanda, para no tener que entrar en el debate de si tal o cual condena estaba implícita. Por último, y no menos importante, en ejecución, ser pesados.

Oscar J. Labella

Guión: ponencia del profesor Jiménez-Blanco en Jaén, a 11 de noviembre de 2016.

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